醞釀多年，《關(guān)于持續(xù)城市更新行動(dòng)的意見》終于“出爐”，填補(bǔ)了此前這一重要民生領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)的空缺。

15日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》（以下簡(jiǎn)稱“意見”），明確了城市更新工作的主要任務(wù)、實(shí)施機(jī)制和相關(guān)支持措施。在整體“路線圖”下，根據(jù)意見，還將構(gòu)建市級(jí)統(tǒng)籌、部門聯(lián)動(dòng)、分級(jí)落實(shí)的工作格局，加強(qiáng)政策統(tǒng)籌，強(qiáng)化資金等保障，支持地方因地制宜進(jìn)行探索創(chuàng)新，并將加快推進(jìn)城市更新相關(guān)立法工作。

“城市更新是‘大更新’還是‘小更新’？社會(huì)資本參與空間有多少？不同更新模式、工作機(jī)制如何銜接？這些問題長(zhǎng)期掣肘城市更新的發(fā)展以及地方創(chuàng)新的落地。”一名了解該意見制定研討的業(yè)界專家表示。他告訴第一財(cái)經(jīng)，此份意見醞釀多年，并在撰寫時(shí)充分結(jié)合了近年來地方在土地、資金等方面支持政策上的探索經(jīng)驗(yàn)。城市更新涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化，牽一發(fā)而動(dòng)全身，更需要整體性謀篇布局。該意見統(tǒng)籌了八大更新任務(wù)，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，因地制宜，量力而行，有利于增強(qiáng)城市更新工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性和可操作性。

“此外，該意見特別強(qiáng)調(diào)了城市更新不僅僅是民生工程，更是發(fā)展工程，也要通過城市更新行動(dòng)，完善服務(wù)、帶動(dòng)消費(fèi)、促進(jìn)發(fā)展?！痹摌I(yè)界專家認(rèn)為，城市更新內(nèi)涵的豐富和機(jī)制的支持，將對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入帶來利好。

改還是拆？

意見提出了城市更新的八大主要任務(wù)：加強(qiáng)既有建筑改造利用；推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造；開展完整社區(qū)建設(shè)；推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造；完善城市功能；加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造；修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)；保護(hù)傳承城市歷史文化。

“意見將城市更新從一種局部性、應(yīng)急性的狀態(tài)中擺脫出來，加之此前由部委推動(dòng)提出、事關(guān)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型的‘好房子’等理念首次提升至兩辦文件的高度，這有利于增進(jìn)城市更新工作的系統(tǒng)性、可持續(xù)性，更好統(tǒng)籌城市建設(shè)中安全、民生和發(fā)展三個(gè)維度?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任、教授陳杰對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示。

在中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)房地產(chǎn)專委會(huì)主任王業(yè)強(qiáng)看來，此前各地對(duì)“城市更新”內(nèi)涵理解不一，部分地區(qū)依然存在大拆大建傾向。“意見旨在推動(dòng)城市更新轉(zhuǎn)變‘房地產(chǎn)主導(dǎo)’思路，破解對(duì)‘拆舊建新’的路徑依賴?！?/p>

意見在總體要求中提出，城市更新要“堅(jiān)持保護(hù)第一、應(yīng)保盡保、以用促?！薄皥?jiān)持實(shí)事求是、因地制宜，盡力而為、量力而行，不搞勞民傷財(cái)?shù)摹孀庸こ獭蜗蠊こ獭?。意見中還多處談及將保護(hù)、調(diào)查等工作前置于建設(shè)的思路。

但該拆仍需拆。

意見稱，穩(wěn)妥推進(jìn)危險(xiǎn)住房改造，加快拆除改造D級(jí)危險(xiǎn)住房，通過加固、改建、重建等多種方式，積極穩(wěn)妥實(shí)施國(guó)有土地上C級(jí)危險(xiǎn)住房和國(guó)有企事業(yè)單位非成套住房改造。

之所以重點(diǎn)提及“國(guó)有企事業(yè)單位非成套住房改造”，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、國(guó)家遺產(chǎn)中心副主任張杰在接受第一財(cái)經(jīng)采訪時(shí)表示，一方面是因?yàn)檫@類房屋大多建筑于上世紀(jì)五十～七十年代，房齡超過50年，存量相對(duì)可觀，作為住房使用存在較大的安全隱患，故需得到充分重視；另一方面是此類房屋從產(chǎn)權(quán)、土地性質(zhì)來看，拆除重建難度較小，并能為城市發(fā)展增加新的容量。

王業(yè)強(qiáng)也提到，國(guó)有土地屬性簡(jiǎn)化審批流程，更容易實(shí)現(xiàn)“一地一策”的定制化改造模式，國(guó)有企業(yè)存量用地改造也可享受專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等政策支持。央企、省屬企業(yè)可通過資產(chǎn)置換、發(fā)行REITs等方式籌集改造資金，形成可持續(xù)推進(jìn)機(jī)制?！胺浅商鬃》慷辔挥诔鞘泻诵膮^(qū)，重建項(xiàng)目可提升土地容積率與經(jīng)濟(jì)效益?！?/p>

不過，張杰同時(shí)提出，在老舊街區(qū)、歷史文化街區(qū)更新中，也存在相當(dāng)比例的危房。但這類場(chǎng)景下，危房產(chǎn)權(quán)較為分散，同時(shí)，被保護(hù)的對(duì)象也不能因存在結(jié)構(gòu)安全問題而一拆了之。

在上世紀(jì)八九十年代“大拆大建”時(shí)期，張杰團(tuán)隊(duì)參與到北京國(guó)子監(jiān)項(xiàng)目更新中。“這是全國(guó)最早提出‘一屋一策’微更新方案的項(xiàng)目。為什么？我們?cè)谧龅靥菏秸{(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，很多房子被列為了C級(jí)危險(xiǎn)住房，面臨拆除風(fēng)險(xiǎn)?！睆埥苷f。

根據(jù)意見，涉及不可移動(dòng)文物、歷史建筑等保護(hù)對(duì)象的，按照相關(guān)法律法規(guī)予以維護(hù)和使用，“一屋一策”提出改造方案，嚴(yán)禁以危險(xiǎn)住房名義違法違規(guī)拆除改造歷史文化街區(qū)、傳統(tǒng)村落、文物、歷史建筑。

完善土地、財(cái)稅和金融支持政策

城市更新面臨規(guī)劃、土地、財(cái)稅、金融等多重挑戰(zhàn)。

張杰舉例說，長(zhǎng)期以來，土地用途變更程序復(fù)雜，效率低。而很多城市更新項(xiàng)目需要實(shí)現(xiàn)功能混合、容積率調(diào)整或者土地性質(zhì)變更；缺少城市更新相關(guān)的系統(tǒng)性稅收支持政策，比如歷史文化街區(qū)更新中的私房改造、老房子改造后的運(yùn)維等，稅收減免政策覆蓋力度還不夠；基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）作為權(quán)益類金融產(chǎn)品，在城市更新領(lǐng)域應(yīng)用還不多。

對(duì)于這些關(guān)鍵堵點(diǎn)，意見在總結(jié)此前地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后，進(jìn)行回應(yīng)。

比如，在土地政策方面，意見提出，堅(jiān)持“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、土地要素跟著項(xiàng)目走”；推動(dòng)土地混合開發(fā)利用和用途依法合理轉(zhuǎn)換，明確用途轉(zhuǎn)換和兼容使用的正面清單、負(fù)面清單和管控要求，完善用途轉(zhuǎn)換過渡期政策；優(yōu)化零星用地集中改造、容積率轉(zhuǎn)移或獎(jiǎng)勵(lì)政策；推進(jìn)建設(shè)用地使用權(quán)在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。

意見明確，健全多元化投融資方式。為鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與，意見提出，落實(shí)城市更新相關(guān)稅費(fèi)減免政策；強(qiáng)化信貸支持；完善市場(chǎng)化投融資模式，推動(dòng)符合條件的項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、公司信用類債券等。

中央和地方的財(cái)政支持力度也有望加大。根據(jù)意見，加大中央預(yù)算內(nèi)投資等支持力度，通過超長(zhǎng)期特別國(guó)債對(duì)符合條件的項(xiàng)目給予支持。中央財(cái)政要支持實(shí)施城市更新行動(dòng)。地方政府要加大財(cái)政投入，推進(jìn)相關(guān)資金整合和統(tǒng)籌使用，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，通過發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券對(duì)符合條件的城市更新項(xiàng)目予以支持，嚴(yán)禁違法違規(guī)舉債融資。

陳杰認(rèn)為，在城市更新工作中，對(duì)于危舊房屋改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程等涉及城市安全的更新項(xiàng)目，應(yīng)該是中央和地方財(cái)政資金支持的重點(diǎn)。對(duì)于短期地方財(cái)政面臨困難的地區(qū)，中央財(cái)政的支持尤為關(guān)鍵，超長(zhǎng)期特別國(guó)債將在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮重要作用；至于提升、發(fā)展類更新項(xiàng)目，各地需要結(jié)合自身的債務(wù)水平，量力而行。其中，較早實(shí)施城市更新的超特大城市需進(jìn)一步因地制宜地創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，并破除企業(yè)、產(chǎn)權(quán)人、公眾等多元主體參與的阻力。

“此外，在多地實(shí)踐中，‘改了后還要改’的現(xiàn)象也不罕見，這是因?yàn)楦潞笕鄙龠\(yùn)維。意見強(qiáng)調(diào)城市更新的可持續(xù)性。如何完善支持政策，以市場(chǎng)化手段創(chuàng)新房屋質(zhì)量安全保障機(jī)制也將是下一步支持政策發(fā)力的重點(diǎn)。”陳杰補(bǔ)充說。

推動(dòng)城市更新立法、標(biāo)準(zhǔn)完善

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2022年立法規(guī)劃中就提到“推動(dòng)城市管理、城市更新、城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承等領(lǐng)域立法項(xiàng)目可行性研究等工作”。

“健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。”此次意見再次明確。

根據(jù)意見，加快推進(jìn)城市更新相關(guān)立法工作，健全城市規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營(yíng)治理和房屋管理法律法規(guī)。

陳杰認(rèn)為，近年來，北京、上海等地相繼發(fā)布地方性的城市更新條例。接下來，城市更新的立法工作可以繼續(xù)由地方依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)踐情況適時(shí)制定、發(fā)布。與此同時(shí)，全國(guó)性的立法也需跟進(jìn)。

王業(yè)強(qiáng)也提到，下一步亟需制定《城市更新法》專項(xiàng)法律。整合現(xiàn)有分散規(guī)定，明確更新主體權(quán)責(zé)、程序規(guī)范和權(quán)益保障機(jī)制，確立“規(guī)劃—實(shí)施—監(jiān)督”全流程法律框架。

與此同時(shí)，他還提到，應(yīng)該“修訂配套法規(guī)”。包括啟動(dòng)《城市房地產(chǎn)管理法》《建筑法》修訂，增加城市更新專章，與國(guó)土空間規(guī)劃體系銜接。

“應(yīng)該推動(dòng)城市更新相關(guān)立法與《物權(quán)法》相融合，以進(jìn)一步厘清住房更新、安全維護(hù)和產(chǎn)權(quán)保護(hù)之間的關(guān)系?！睆埥苷f。

在標(biāo)準(zhǔn)完善方面，張杰還提到，現(xiàn)行消防等工程建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范主要針對(duì)新建設(shè)施，既有建筑因現(xiàn)狀客觀條件限制在改造中難以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，這導(dǎo)致在一些城市更新項(xiàng)目中，社會(huì)資本不敢投、項(xiàng)目推動(dòng)艱難，需要完善適用于城市更新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，制定修訂分類適用的消防、配套公共設(shè)施等標(biāo)準(zhǔn)。

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